笔者认为，区分机关和机构的真正标准在于职权的独立性，既然机关是权力分工的产物，那么机关的独立性主要体现为职权的独立性。

申辩与质证的过程，亦是对调查事实——尤其是行为社会危害性、行为人人身危险性等诸多要素进行补充的绝佳时机。允许其他规范性文件增设减罚情节，符合减轻行政处罚本质，亦不违反处罚法定原则。

肖金明：《行政处罚制度研究》，山东大学出版社2004年版，第164页。[5]参见皮纯协、余凌云等：《行政处罚原理与运作》，科学普及出版社1996年版，第128—129页。[54]参见上海市市场监督管理局沪市监总处[2022]322022000127号行政处罚决定书。[3]杭州市西湖区人民法院（2016）浙0106行初240号行政判决书。换言之，只有符合过罚相当原则的处罚，才能最大限度地实现处罚目的。

另一方面，有助于增强行政机关与违法行为人、相关人以及社会公众之间的互动、交流，从而形成更易为违法行为人、相关人及社会公众接受的减轻处罚决定。2019年《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》指出加快完善各监管执法领域尽职免责办法，明确履职标准和评判界线，对严格依据法律法规履行监管职责、监管对象出现问题的，应结合动机态度、客观条件、程序方法、性质程度、后果影响以及挽回损失等情况进行综合分析，符合条件的要予以免责。故而在阅读并从心灵上触摸这些历史文献时，研究者还应意识到一点，它们之存在是先于法学学科建制的。

对于立法工作而言，从1979年到1987年正可谓是觉醒之后时不我待的奋发年代。当然，这个连续性的历史构造目前仍是纲要式的，本文就此而言也只是提出问题并勾勒出一种可能的历史图景和研究议程。[5]关于八面树敌作为彭真的思想和工作方法，参见王汉斌：《社会主义民主法制文集（上）》，中国民主法制出版社2012年版，第2-3页。当我们把1979年决议的做出理解为一个具体的动作时，既然要决议建国以来的法律效力，既然做出了继续有效的决议，既然这个决议在当时如此重要甚至到达必要的程度，那么就一定是因为存在着必须要解决的争议和问题。

[23]参见全国人大常委会办公厅研究室编著：《人民代表大会制度建设四十年》，中国民主法制出版社1991年版，第114页。归根到底，继续有效决议是要解决有法可依的问题。

[22]当然根据五四宪法，有权制定法律的只有全国人大（第22条和27条），全国人大常委会只能制定法令（第31条），不过一届全国人大二次会议在1955年通过《关于授权常务委员会制定单行法规的决议》，授权常务委员会依照宪法的精神、根据实际的需要，适时地制定部分性质的法律，即单行法规。[28]例如，同前注[1]，《彭真传》编写组编书，第74页，1980年9月11日，谈经济立法问题，强调立法工作的重点要转向经济立法。可以想见，当法制的未来在后续立法中得以显现之后，旧法与新法相抵触的情形就会时有发生，新旧之间的天平也会因此更频繁地偏向新法。[13]也正是基于这个判断，十一届三中全会的会议公报对立法工作的迫切就有非常清楚的表述，从现在起，应当把立法工作摆在全国人民代表大会及其常务委员会的重要议程上来。

但问题在于，这是两个不同的常委会文件，其间相隔8年之久，1979年决议做出时，还是五届全国人大任期的第二年，而1987年决定则是由行将任期届满的六届人大常委会做出的。[14]中共中央文献研究室编：《三中全会以来：重要文献选编》（上），人民出版社1982年版，第11页。还有一点至关重要，就是五届人大时的立法体制是由当时现行的七八宪法所设定的，根据这部宪法的规定，只有全国人大才有权制定法律（第22条），全国人大常委会只能制定法令（第25条），也就是说，在我们现行的八二宪法通过之前，有权制定法律的只有每年召开一次的全国人民代表大会，这样的立法能力当然是无法应对时代对法律之迫切需求的。尤其是对本文所研究的1979年决议，当时十一届三中全会刚过，这个继续有效决议连同彭真领导下的各项立法工作，于我们而言都是奠基性的法制建设，这个阶段开启了我国法律体系在时间序列上的现行。

本文认为，当把1979年决议径直作为法律清理来理解时，其实是把两个其间相隔8年的文件混为一谈了，他们说的是1979年决议，但头脑里想的却是1987年由六届人大常委会所批准的法工委关于法律清理意见的报告。必须指出，论及这个问题，立法者以及立法工作者的认识往往比学者更清楚，全国人大常委会法工委立法规划室曾出版《中华人民共和国立法统计》，以下是基于其目录中章节构造而转化出的一个示意图：[27] 这是一幅看上去简单明了、但却内含整体视野以及构造的图，由此也足见立法机关工作者对法制建设的连续以及层次有着清楚的把握。

如开篇所述，由于法学界基本上遗忘了1979年决议的存在，本文所做的首先是一种重新发现，但也要承认，这种发现并不是绝对意义上的，并非像考古学一下子挖出了足以颠覆传世文献的出土材料。作为加强社会主义法制的必要措施，这一决议宣告新中国成立后的前十七年的法律继续有效，助推解决了当时面临的无法可依的问题，并且确认了社会主义法制在前十七年和新时期之间的连续性。

当然，继续有效作为一般规则，决议文本中还前置了一个类似刑法但书条款的设定，构成了例外情形，根据这个设定，若旧法与新法（五届人大以来制定的法律）相抵触，则不适用继续有效的一般规则，不再生效。这是一个两层次的表述，中间以分号区隔开来，表示这两个层次相互间是并列的，考虑到决议起草者的字斟句酌，我们对这里突如其来的繁琐就不应视而不见。重申过去法规的效力……使我们在立法任务十分繁重、力量不足的情况下，可以集中力量去制定那些当前最急需、而过去又没有的法规，特别是经济方面的法规。这是一种三阶段论的历史，三个阶段分别起始于1949年、1954年和1979年，每一个阶段的法律制定都是由所在阶段的宪制尤其是立法体制所廓定的，故而有阶段性的特质。也是在这种对历史语境高度敏感的自觉中，我们可以由社会主义法制建设历程中的经典文献出发，在学术上研讨共和国法制历史的叙述。如此抽象，问题就出现了，新法优于旧法难道不是法律秩序最基本的原理吗？换个表述，一般规则是旧法继续有效，而例外情形是不得与新法相抵触，如此一般法理还需要全国人大常委会的特别决议？试想一下，难道每一届人大此后都要做出同类的决议，宣告此前人大的立法继续有效，这么做当然毫无必要。

在清理的134件法律中，已经失效的有111件（见附件一），继续有效或者继续有效正在研究修改的有23件。本文就是这么开始写的，在翻阅全国人大的重要历史文献汇编时，作者遇见了一颗此前被人遗忘的种子。

[9]同前注[2]，《加强社会主义法制的必要措施》。这一连续性并非空洞、均质的，而是内含不同发展阶段，以进步为历史主流，同时也经历过短时期挫折的复杂实践。

如前所述，这个决议全篇就是一句话，只有260个字。已经失效的111件法律分为以下四种情况： …… 没必要做更多篇幅的引述了，1979年决议之所以会被理解为专项的法律清理，就在于解读者混淆了1987年的法律清理决定和1979年决议，或许简单地认为1987年的决定吸收或替代了8年前的决议。

此前我们对1979年决议的分析围绕着继续有效，对于到底是哪些法律继续有效，我们仅止于一般的界定，旧法的旧指的是它们制定于新中国成立后的前十七年，之所以继续有效，是因为它们曾经有效但又一度在事实上被搁置。如前文对1979年决议的分析，1954年决议的关键落在了一律继续有效上，而使得决议有其必要的事件，就是宪法通过并颁布全国，这一点在决议文本中也铺陈在前。第二阶段与第一阶段首尾衔接，是以五四宪法通过的1954年9月20日为起点的，此阶段按新宪法确立的立法体制，开启了人大立法的新时期，[22]当然这一阶段到何时终结，决议在文本上没有说，我们在此未必非要追求数目字上的准确。1979年决议在此意义上要更复杂些，一方面，它宣布继续有效，这种对前十七年旧法的延续可以说是一种回归，但另一方面也设定了不得与新的立法相抵触的条件，由于五届人大立法在决议时刻考虑到面向未来而开放的需求，就此而言，1979年决议在过去和未来之间的张力就更为丰富。

进入文本表述的内部层次，作为一份决议文件，由现决定所开启的部分，我们可以称之为决议本身。先从第一个决议开始，严格说来，这不是一个单独的决议文件，而是1949年9月29日《共同纲领》的一个条款。

事实上，历史在这里发生过一处交叠，就在彭真主持继续有效决议起草的当月，中共中央决定，立即着手起草建国以来党的若干历史问题的决议。在时间序列上区分出新与旧之后，1979年《决议》所决议的问题就可以概括为：以五届人大作为一个新起点，此前所制定的新中国成立后旧法在新时期是否仍然有效？ 对这个问题的回答，集中在《决议》文本的现决定之后。

虽然我们在历史文献中确实找不到直接证据，但六届人大常委会似乎就是在等待一个时机，或许在其任期即将结束之时完成法律清理并不是时间的巧合，而是立法机关非常具有时间自觉和历史责任感的一次举动。到此为止，共和国法制史上的三次决议叠印在一起，就形成了我国法制建设历史叙事的基本框架。

这年11月，全国人大常委会作出《关于建国以来制定的法律、法令效力问题的决议》，规定新中国成立以来制定的法律、法令，凡与五届全国人大制定的宪法、法令和五届全国人大常委会制定、批准的法令相抵触的，一律无效。[30]周旺生：《立法学》（第2版），法律出版社2009年版，第512页。[39]参见同上注，第64页、第145页。为了方便讨论，依据决议自身所设定的历史分期，我们在此将五届人大之前制定的法律称为旧法，五届人大制定的法律相应作为新法。

在概括彭真的思想方法时，王汉斌曾强调了八面树敌这四个字，[5]或许我们就可以用八面树敌的方法来解读这个由彭真主持起草的文件，也就是说，把决议放回到它存在的历史时空内，充分感受来自各个方面的力量，在纵深的历史中把握它的来龙去脉，知其然更知其所以然。另一方面，我们提出要认真对待这七年之隔，真正把握两个文件之间的历史性关联，仍必须要用历史的方法去勘探它们所在的语境。

连续性的叙事应当回归彭真所说的长时期视野，故而基于文献的谱系分析就构成恰当的方法，而在一段相对较长的历史时期内，法制建设的节奏不可能是恒定的，抓得紧放松了甚至丢掉了都是在同一主题下不同阶段的变奏。[3]参见《中华人民共和国第五届全国人民代表大会第三次会议文件》，人民出版社1980年版，第52-53页。

真正支撑起这个对旧法效力的历史决议的，是一场推翻反动政权的革命、一次面向未来在白纸上作画的新中国成立，法制建设的时间也由此开始，而1954年、1979年两次决议中出现的建国以来，也是自这一时刻开始的。显而易见，旧与新在这里不只是简单的时序相接，作为一种历史决议，这里面贯彻着彻底的破旧立新，非破不足以立。